食品生产监管处 黄曼妤
主题词：食品、召回
内容摘要：针对目前对监督抽查不合格食品难以及时处理、消除影响这一难题，通过分析不合格食品召回工作现状和薄弱环节，解放思想，借鉴发达地区经验，提出了以建立风险评估、打牢食品生产企业质量基础、加强企业培训、做好召回评估考核等措施规范当前不合格食品处理办法，建立完善不合格食品召回制度，让食品企业树立诚信经营的观念确保食品质量安全。
监督抽查是目前食品生产加工环节监管工作中的重要手段之一，通过监督抽查可以及时发现可能存在的行业性、区域性食品质量安全问题，防止不合格问题的反复出现。除此以外，监督抽查还有一个很重要的作用就是可以及时、尽快消除不合格食品对广大消费者的影响。由于目前我国的食品监管是按领域进行划分，食品的生产、销售和消费分别由不同的监管部门进行监管，因此在食品监督抽查后处理的过程中，更多的是偏重于企业整改和行政处罚，要求停止销售往往成为了一句空话，无人跟踪落实。作为质监部门对在监督抽查中已经发现不合格的食品如何实施处理，是否需要召回、如何开展召回工作，在召回工作中监管部门和企业各自应该承担什么职责、解决什么问题值得我们认真探讨。
下面我针对目前不合格食品召回工作的薄弱环节，结合解放思想、考察借鉴发达地区的经验，结合广州的实际情况，就落实不合格食品召回工作提出建议。
一、广州市食品监督抽查和问题食品召回工作的现状
（一）食品监督抽查的现状
目前，广州市共有食品生产加工企业1406家，其中已获得食品生产许可证的企业有1073家，其他为小作坊管理、季节性生产的食品企业。通过设立两月一次的卫生专项监督抽查、与工商部门签订备忘录进入流通领域抽样等一些新做法，食品监督抽查工作已经成为一个常态化的工作，食品监督抽查在企业、产品的覆盖率和抽查的频次上目前处于国内的领先水平，在这种高频率的监管态势下食品生产企业对产品质量管理上有了一定的提高。2007年，我局食品监督抽查9346批次，不合格批次为811批次，剔除纯标签不合格，实物质量不合格有378批次，出现不合格的项目集中在以下几个方面：一是菌落总数、大肠菌群等微生物指标；二是防腐剂、甜味剂和色素等食品添加剂项目；三是标签项目。微生物指标的不合格往往反映出产品已经受到比较严重的污染，食用了这类受污染的食品容易导致出现胃肠类的疾病，严重的会引起大规模的食品急性中毒事件；食品添加剂在合适的使用范围内可以起到延长食品保质期、改善食品口感、外感等作用，但如果长期食用添加了过量添加剂的食品就会造成人体器官功能受损，甚至出现慢性中毒的现象；食品标签如果按照有关规定进行标识，缺少了产品的保质期、生产企业的名称地址、净含量和配料的有关信息，无形中就是剥夺了消费者的知情权，如果在标签上的信息不全，对于有过敏症的消费者就会存在误吃含有过敏原的食品的危险，危及生命安全。因此，对于不合格的食品进行召回是非常有必要的。由于目前监督抽查后处理工作重心放在了如何指导企业整改、严格执法、加大处罚力度等措施的落实上，在对企业如何处理不合格食品的监管存在以下几点明显不足：一是缺乏有效的监管手段去迫使生产企业召回已经流向市场的不合格食品；二是对于在相同生产环境、采用相同生产工艺、相同原料生产的类似产品缺乏有效的甄别手段去确认是否合格；三是对于企业库存的原辅材料、半成品缺乏有效的清理控制手段。
（二）不合格食品召回的现状
2007年7月26日国务院颁布了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》，2007年8月27日国家质检总局颁布了《食品召回管理规定》，2008年1月1日《广东省食品安全条例》正式实施，一系列法律法规的颁布，体现了政府对食品安全的高度重视，为不合格食品召回及监督管理活动提供了重要的法律依据，但是在不合格食品的召回上基本没有形成有效的运行机制：一是企业、相关的监管部门各自的职责没有明确，召回工作程序没有建立；二是风险评估分析工作是召回工作的瓶颈，对问题食品的定性存在相当难度，到底什么项目、什么程度是不安全的食品并没有一个具体可参照判断的依据；三是企业对召回工作存在一定的抵触思想，企业普遍认为，一旦宣布召回，就是对企业形象和声誉的毁灭性打击，会以各种办法回避召回工作；四是企业的原料产品进销台帐、产品出厂检验报告、消费者投诉、食品污染事故记录等档案制度不健全，产品缺乏可溯性，问题食品的流向无法确认最终导致无法启动召回。
二、食品召回与收回食品的区别
根据《食品召回管理规定》规定需要进行“召回”的是“不安全食品”，在《食品卫生法》规定需要“公告收回”的是“生产经营禁止生产经营的食品的”，目前在监管中我们往往将召回和公告收回混为一谈，究竟召回和公告收回之间有没有区别呢？实际上召回和公告收回是两个完全不同的概念，它们之间的区别有以下几点：首先，在产品调整和管理对象上有所不同。公告收回的一般已确认为有毒、有害或已经受到污染，可能对人体健康有害的，不适宜食用的食品；召回的食品涵盖范围会更大，除了包含上述的食品以外，还包括一些在一般情况不会对健康造成损害，但存在潜在风险或缺陷的食品。其次，监管部门和企业扮演的角色与所处的地位不同。公告收回应该由监管部门负责具体执行，禁止生产、销售、撤下货架和销毁等各个环节的落实都是由监管部门负责实施和监督，监管部门是公告收回的第一负责人；召回工作的主体就是企业，监管部门只是执行监督职能，对缺陷食品的召回应当是由企业主动启动，通过换货、退货或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害。再次，对产品后处理不一样。公告收回的产品一般都是作销毁处理，不再进入生产或流通领域；而召回的食品，如果是存在严重质量问题的产品是作销毁处理，而对于只是存在轻微缺陷的产品，就通过技术处理、修正消费说明后重新进入流通消费领域。
根据目前采取公告收回不合格食品的情况，单纯依靠监管部门的强制措施公告收回不合格食品，往往会由于监管部门不可能完全了解企业的生产的所有情况，虽然在收回行动中既耗费了大量的人力、物力和时间，却没有收到的较好效果。
三、广州市在不合格食品召回工作的薄弱环节
依据《广东省食品安全条例》和《食品召回管理规定》的有关规定，对已确认为不合格食品实施召回的法律依据是充分的，在召回的程序上也基本明确，目前实现不合格食品召回急需解决的有以下几个方面：
（一）不合格食品的风险评估
目前监督抽查和产品出厂检验设定的项目一般都是参照国家强制性标准，国家强制性标准首先就只是一个产品合格与否的最低门槛，其次国家强制性标准制修订往往滞后于食品工业的发展，因此项目设定是否合理、是否足够就有待商榷。举一个例子：在2008年3月珠海发生的维维大亨含乳饮料中毒事件，经过调查正式中毒是由于金黄色葡萄球菌产生的毒素所致。但是各级的监督抽查中一般都是只对金黄色葡萄球菌进行检验，对其产生的毒素是不检验的。因此，对检验项目的危害程度的分析，究竟什么项目需要检验、什么项目达到某种量值就会存在质量安全风险就变得至关重要，单单依靠现有的标准是不足够的。
（二） 对食用原料未知风险的预警
随着食品工业的不断发展，在产品不断细分的情况下，企业为了缩短生产周期和简化生产工艺，在生产中会采用更多已经预先复合复配好的原料，由于原料中已经含有了多种成分，企业对原料进行进货把关检验要求越来越高，原料风险变得越来越大。苏丹红事件已经告诉食品企业和监管部门对食品原料开展风险预测已经迫在眉睫了，我们不能在等到问题发生、问题曝光才去应对，只有研究在前、检验在前才能发现问题在前，才能掌握主动权。
（三） 企业诚信生产经营理念的建立
在英美等发达国家，大量的“问题食品”是通过生产商或者经销商志愿召回措施来进行处理的，而并不是一味依靠政府组织的打击或者没收来解决的。在美国、加拿大等国家每年公布的召回令都超过300次，非但不意味着“食品安全出了大问题”，召回是一种企业诚信经营的一种表现，令公众对政府的监管能力与企业的责任心有了信任，对食品安全再设了一道“防线”。相反，国内大部分食品企业对召回工作存在抵触心理，认为一旦开展召回，由于公众的消费观念不高，不了解召回，因此产生恐慌而不再信任和购买产品，对企业轻则造成经营上的困难，重则造成毁灭性的打击。食品生产企业在召回工作普遍存在消极对待现象，有的甚至想尽各种办法、给出各样理由来规避召回工作。
（四）食品生产企业产品的溯源管理
确定不合格食品的批次批量、不合格食品产生的源头、产生的时间段、是否还有其他不同食品受到影响等等都是确认召回范围的关键，如何开展召回就必须从原料采购、生产过程、出厂检验、物流和销售等各个环节流转情况、记录中寻找答案。如果这些环节中的某一个环节出现缺失，就会导致无法实现召回工作。而目前大部分的食品企业在溯源管理上仍未建立健全的管理制度，为召回工作设置了障碍。
（五）不合格食品召回的执行落实
国内食品企业在开展召回时往往都私自设定了各种条件，例如在某一个城市某一个时间段内的限定范围内召回、要求提供购买产品的发票、要消费负责邮寄问题产品等等，消费者由于耗费的人力、物力和时间与获取的赔偿不成比例，往往就会被迫放弃追讨赔偿。最终导致了召回工作流于形式，没有实效。
四、解决召回工作中薄弱环节的方案
（一）发挥优势，建立可靠的风险评估体系
风险评估分析是实施不合格食品召回的前提。风险评估分析一般包括以下几个步骤：1.风险识别，即分析识别产品有害物方面的风险因素，明确有害物的名单；2.风险评估，即评估风险的高低；3.风险管理，即分析提出降低风险的措施；4.风险信息交流，即对其他地区风险信息的及时应对。风险评估分析工作是一项专业性和时效性都要求十分严格的工作，需要中立的、可靠的风险评估分析团队才可以实现评估工作的具体化和规范化，使得风险评估工作具有持续更新和信息可靠等特点。
质量技术监督检验机构在信息情报收集、技术支撑和检验等方面一直都具有较大的优势，这一优势也成为质监部门在监管方面的优势。随着外资的检验机构从原来只开展委托检验逐步向开展第三方公正检验等领域发展，质量技术监督检验机构应该从对产品的检测向提供风险评估与预警、标准制定等领域发展，争取在新领域上的话语权。
目前国家加工食品质量监督检验中心（广州）（以下简称为国家中心）作为华南地区最权威的食品检验机构，在专业技术人员素质、检验设备上都有较大的领先优势，因此在建立广州食品风险评估分析中心应该以国家中心为核心负责日常运作，一是负责国内外食品安全信息点收集分析和整理，及时从内部参考文件、国内外新闻、食品行业动态中发现可能存在的风险项目，定期将信息通报给监管部门；二是对监督抽查中的检测项目进行评估，给出项目风险等级和检测数值系数，为不合格食品召回提供技术数据支撑；三是针对社会关注热点以及监管过程中发现的突出问题开展专项风险评估工作；三是在发生突发事件期间可快速启动分析评估工作，给出可靠的处理建议。
（二）多方互动、加强风险预警管理
1.通过邀请市疾控卫生专家、大专院校的食品、生化、分析化学专业教授、香港食品安全中心专家和企业专家组成食品风险评估专家委员会。大专院校和研究机构主要以课题组的形式参与风险评估，建议由市财政拨款成立专项基金作为大专院校和研究机构成立课题组研究经费支持，对一些未确定危害项目进行专题分析，并在此基础上给出前瞻性监控意见，起到预警作用。通过邀请香港食品安全中心的专家成为客座顾问，定期或不定期就国际上和穗港两地的食品安全问题进行互动沟通，及时掌握食品安全动态，为日常监管工作提供信息。
2.启动风险项目专项监控检验。针对不同的食品开展有针对性的风险项目监控检验，如糕点、速冻面米食品类产品的微生物、铝项目，水产加工品的孔雀石绿项目，茶叶的农药残留项目，辣椒制品的苏丹红项目等等。通过对广州市食品生产企业的风险监控，掌握高风险项目发生的行业特性、季节特性，为日常监管提出可行性的建议。
（三）明确责任，建立企业产品溯源管理
生产过程溯源管理是问题食品召回的关键，生产、检验和销售记录的缺失或不完整将使食品召回成为空谈。监管部门应该从提高食品企业质量管理水平入手，明确企业是产品质量第一责任人，日常监管要从对企业实施全程监管向监督企业对生产进行全过程监管转变，食品生产企业要从被动管理向自觉管理和主动管理转变。
在企业生产溯源质量管理上要做好以下几点：
1. 做好原料进货把关，完善原料采购和使用管理程序。对每种原料每个批次在做好常规检验的基础上要做好留样保存，原料的检验和使用情况必须造册管理、详细记录，在产品出现问题可以通过返查及时找出问题原料及批次，同时对使用相同原料的其他产品进行追查。
2.对生产过程要设定关键控制点管理并做好中间过程检验；生产线、生产设备的故障和维护要及时登记，对故障产生前后的产品要加大检验数量，防止出现由于故障导致出现不合格的食品流入流通领域。
3.认真做好产品的检验和留样工作，对检验过程中的原始记录要做好保存，对非常规的风险较大的项目要做好定期送检定期送样检验。对常规项目检验要做好比对检验，除了开展内部人员之间的比对检验外，还要定期将自检结果与具备法定资质的检验机构进行比对，及时了解企业检验设备运行状态和检验人员的能力水平，确保出厂检验质量。
4.建立消费者投诉、食源性疾病事故、食品污染事故记录以及食品危害纠纷信息等档案。
通过做好企业内部的质量管理，规范各个环节的工作程序，为不合格食品纵向和横向溯源提供可靠依据，掌握召回工作的主动性。
（四）抓好落实，彻底消除质量隐患
1.监管部门通过召回工作培训，确定企业召回联络员。通过培训对食品召回的概念、作用、类别、程序、法律责任的讲解，让食品生产企业对召回工作有正确的认识，明确主动召回不合格食品是企业义不容辞的责任和义务，增强企业对问题食品的召回意识，通过建立不合格食品召回制度树立企业诚信经营、守法经营的形象。
2.通过确定1名企业质量负责人作为食品召回工作的联络员，负责处理或监督企业内部召回工作，定期或不定期将食品召回计划、阶段性进展报告，将召回工作情况报告上报，确保监管部门和企业之间的信息互通渠道畅通。
3.由生产企业通过组织经销商、代理商和零售商建立方便可行的召回渠道和召回程序，方便公众进行退货、换货甚至是提供赔偿，确保召回工作的有效运作。
4.由基层质监部门负责对召回行动进行检查核实和评估，确保召回工作最终得到落实。对主动召回的企业采取减轻或免于处罚，对应当召回而未实施召回的企业，将启动强制召回，启动强制召回除了问题食品要被全部没收外，还将对企业实施最严厉的处罚，直至吊销食品生产许可证。通过强有力的执行为后盾，迫使食品生产企业重视食品质量安全管理，有效推动企业内部质量管理体系的落实。
（五）规范程序，做好演练和宣传工作
1.组织问题食品召回演练，掌握食品召回的共性和个性问题。根据监督抽查的情况，组织不同区域、不同类型和不同规模的企业开展问题食品召回演练，通过召回演练对召回程序和制度进行验证，掌握食品召回的通用规律和特殊规律，针对在演练中发现的问题及时进行调整，建立不同等级、不同食品的召回工作实施细则，确保召回程序的有效可行。
2.建立食品安全预警报告制度，由监管部门向公众通报可能存在的潜在危害信息，并及时消除食品安全可能存在的危害。
最终通过解决不合格食品召回工作中的难点，让不合格食品召回工作有序运作，从而提高监管部门的应急处理能力和综合管理能力，还可以提高食品企业质量管理水平。